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Réforme du marché du carbone en Europe : des quotas enfin efficaces ?

Gouvernance & société Publié le

Rendre enfin le marché européen du carbone efficace : c’est le but de l’accord auquel sont récemment parvenus le Parlement Européen (le 15 février), puis l’ensemble des ministres de l’Environnement des pays membres (le 28 février). Les négociations en cours entre les différentes parties pour son application sont cruciales : il en va du respect des objectifs fixés par l’accord de Paris.

La réforme du marché européen du carbone après 2021 avance.  Au terme d’âpres négociations, le Parlement est parvenu à un accord le 15 février 2017, validé avec quelques compromis le 28 février par les ministres de l’Environnement des pays membres. Si personne ne remet en cause le principe du système d’échange de quotas d’émissions de CO2 (Emissions Trading Scheme, ou ETS) dont l’Union Européenne s’est dotée dès 2005, son efficacité est pour l’heure restée anecdotique.

L’Union Européenne est en effet le troisième plus gros émetteur de CO2 mondial avec 3,52 milliards de tonnes en 2015, après la Chine (10,96 milliards de tonnes) et les Etats-Unis (5,17 milliards de tonnes). L’objectif est de réduire ces émissions de 40% par rapport au niveau de 1990 d’ici 2030, et de 80% d’ici 2050.

Un marché du carbone né en 2005 mais qui peine à donner des résultats

C’est pour inciter à abandonner le charbon et à se tourner vers les énergies renouvelables qu’avait été mis en place l’ETS : l’idée, s’appuyant sur le principe du pollueur-payeur, est de fixer un plafond d’émission de CO2 à plus 11 000 industries en Europe, représentant 45% des gaz à effet de serre de l’Union. Les industries qui dépassent le plafond doivent alors acheter des quotas supplémentaires à celles qui ne l’atteignent pas.

Mais ce marché n’a jamais réellement fonctionné : des quotas attribués trop élevés associés à la crise de 2008 ont fait chuter le prix de la tonne de carbone émise de 30 à 5 euros, un prix qui n’a aucun effet dissuasif sur les industriels. Une remontée à au moins 20 euros, sinon 30, semble nécessaire pour produire un réel effet.

Voire beaucoup plus : un rapport, publié fin mai par 13 économistes de la Coalition pour la tarification du carbone, estime qu’en dessous de 40 à 80 dollars la tonne d’ici 2020, 50 à 100 dollars d’ici 2030, le mécanisme ne sera pas suffisamment dissuasif pour orienter les investissements des entreprises. Avant de mettre en garde : “Ce qu’il en coûtera si nous ne le faisons pas sera beaucoup plus élevé”.

Plus simple à dire qu’à faire : certains industriels mais aussi certains Etats, notamment ceux s’appuyant largement sur le charbon pour produire leur électricité, freinent des quatre fers.

Objectif : faire remonter le prix de la tonne de CO2

Le texte adopté le 15 février 2017 par le Parlement s’appuie sur un rapport de l’Ecossais Ian Duncan, à quelques nuances près. Ainsi, à partir de 2021, le nombre de quotas alloués au niveau européen sera réduit de 2,2%, pour faire remonter le prix de la tonne de carbone – le texte d’origine réclamait 2,4%.

La réforme de la « réserve de stabilité » a été adoptée : cette réserve permet de bloquer des surplus de quotas, quand ils dépassent un certain seuil, et de les retirer temporairement du marché. Actuellement, quelque 2 milliards de quotas sont disponibles en surplus, et empêchent la hausse du prix de la tonne de carbone.

L’accord signé permet de bloquer deux fois plus d’excédents qu’aujourd’hui (24% au lieu de 12%) et prévoit également de supprimer 800 millions de ces quotas en surplus. Les ministres de l’Environnement ont obtenu, en plus, que certains « droits à polluer » expirent au bout de cinq ans. Les parlementaires français estiment que cette disposition pourrait faire remonter le prix de la tonne à une vingtaine d’euros : mieux qu’actuellement, mais insuffisant pour respecter l’accord de Paris.

Peu d’évolution sur les quotas gratuits

L’écart le plus important entre le rapport de Ian Duncan et le texte adopté porte sur les quotas attribués gratuitement. Seul le secteur de l’énergie est actuellement intégralement soumis au système du prix variable des quotas ; les industries reçoivent en revanche gratuitement une partie – sinon la totalité – de leurs quotas. Le but est d’éviter que les industriels délocalisent massivement leur production si le prix du carbone est trop élevé en Europe.

Le texte d’origine prévoyait la fin de cette gratuité, assortie d’une taxe sur les importations de biens produits dans des régions du monde n’ayant pas une législation carbone aussi contraignante : une position ambitieuse, qui s’appuyait notamment sur l’accord de Paris. Cette disposition est passée à la trappe.

Les ministres de l’Environnement n’ont pas souhaité faire pression pour la remettre en place, mais ont tout de même proposé de faire passer la part de quotas vendue aux enchères à 55%, là où le Parlement ne proposait que 52% (le reste étant alloué gratuitement aux industries.)

Encore de longues discussions avant l’accord final

En l’état, le texte reçoit un accueil mitigé : de nombreuses ONG environnementales estiment qu’il n’est pas assez contraignant pour rendre l’ETS enfin efficace, des parlementaires ou ministres soulignent, à raison, qu’il présente un pas dans la bonne direction. Maintenant que le Parlement, la Commission et le Conseil ont chacun adopté leur position, les discussions vont commencer pour adopter la réforme. Rendez-vous dans quelques mois pour la version finale.